詹成付

有些老年人之所以会失能，是在年老、疾病、伤残等因素影响下，肌体的某些功能部分或全部丧失，从而导致日常活动能力、认知能力、感知感觉能力、沟通能力都有所缺失或受到限制。一般来说，失能老年人的基本生活需求能否得到满足，直接影响其晚年生活质量。那些失能后照护需求不能得到很好满足的老人，比起那些照护需求能够得到较好满足的老人，其生存质量缺乏保障。而作为失能老年人的家庭成员，他们从生理到心理，从工作到生活，从时间精力到家庭关系等，各方面的压力也会显著增加，“一人失能、全家失衡”是这种状况的典型写照。正因如此，失能老年人照护是养老服务之刚需，也是当下许多人对养老焦虑之所在。

不久前，十四届全国人大常委会第十一次会议听取并审议了民政部部长陆治原受国务院委托所作的推进养老服务体系建设、加强和改进失能老年人照护工作情况的报告，与会人员一致赞同这个报告。党的十八大以来，党中央对养老服务工作作出一系列决策部署，强调养老服务要重点关注失能等困难老年人的特殊需求。党的二十届三中全会提出，“改善对孤寡、残障失能等特殊困难老年人的服务，加快建立长期护理保险制度。”习近平总书记多次对包括失能老年人照护在内的养老服务工作作出重要指示和提出明确要求。李强总理等国务院领导同志，也就重点解决好老年人居家养老、就医用药、康养照护等急难愁盼问题作出重要部署。各地区各部门贯彻党中央、国务院决策部署，将失能老年人作为养老服务的重点人群，将失能老年人照护服务作为养老服务的重要组成部分，加强组织领导，出台一系列相关政策文件和配套措施，不断加强和改进失能老年人照护工作，推动该项工作取得了明显成效。

作为全国人大社会建设委员会委员，笔者深度介入了全国人大社会建设委员会选取的“加强和改进失能老年人照护工作”这个题目，认真学习了党和国家有关政策法律文件，参与了相关座谈会，广泛阅读了各地的有关调研材料，并赴多地城乡基层全面深入了解失能老年人照护工作情况，亲身感受到了近年来我国失能老年人照护工作取得的巨大成就。

——在服务体系建设方面。各地优化养老机构照护服务供给，加强护理型床位建设，截至2023年年底，我国820.1万张机构养老床位中，护理型床位占比达58.9%，提前实现“十四五”规划要求的55%的目标。许多地方采取多种补贴办法鼓励养老机构集中收住失能老年人，探索将失智老年人纳入失能老年人照护一并考虑。普遍建立社区养老服务中心，将照护服务延伸到失能老年人家庭。为符合条件的失能老年人设置家庭养老床位，由专业服务机构上门为居家的失能老年人提供康复、护理、换药等“类机构”服务。截至2024年6月底，各地已累计建成28.27万张养老床位。聚焦居家生活照料、起居行动、康复护理等需求，开展困难老年人家庭适老化改造，促进失能老年人居家生活更加便利舒适。发展老年人助餐服务，推动解决包括失能老年人在内的就餐困难。推进医养结合服务供给，加强失能老年人健康服务。支持养老机构提供医疗服务，鼓励医疗机构提供养老服务。截至2023年年底，全国共有“两证齐全”（具备医疗卫生机构资质并进行养老机构备案）的医养结合机构7881家，床位总数约200万张。

——在保障制度建设方面。各地加强养老服务设施建设，全国新建居住区达标配建养老服务设施比例从2018年的31.8%提高到2023年年底的87.18%。民政部门不断完善特困、低保等困难老人兜底保障制度，惠及所有特困、低保失能老年人。截至2023年年底，全国2000多万名低收入老年人被纳入社会救助范围，366.9万名特困老年人照护服务需求得到有效保障。在公办养老机构对特困失能老年人实现愿住尽住的基础上，2023年，民政部、财政部出台中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务政策，将保障范围扩大到经济困难家庭失能老年人。民政部会同财政部全面建立经济困难失能老年人补贴制度，涉及4000多万名老年人。从2016年起，我国启动长期护理保险制度试点，2020年进一步扩大试点范围。截至2023年年底，长期护理保险制度试点覆盖49个城市、1.8亿参保人，累计有236万人享受待遇。2023年5月，启动人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点，支持被保险人在失能时提前获得保险金给付，用于护理费支出。

——在队伍建设方面。教育部在《职业教育专业目录》中设置医养照护与管理等15个专业，开展学历教育，指导普通高校、职业学校加大继续教育力度，面向老年人照护方面的从业人员开展各类培训。人社部指导技工院校开设健康与社会照护等专业，提高技能人才培训质量。国家卫生健康委推动将老年医学科和医养结合机构医护人员纳入中央财政卫生健康紧缺人才培训项目，实施医养结合人才能力提升培训项目，开展线上线下培训。民政部、国家发展改革委、全国老龄办等12部门2023年12月印发《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，着力打造一支规模适度、结构合理、德技兼备的养老护理员等人才队伍，为失能老年人照护工作提供支撑。各地出台多种多样激励政策，对从事失能老年人照护服务且符合一定条件的人员给予现金补贴，为稳定养老服务人才队伍发挥了重要作用。

总之，我国失能老年人照护工作已经走过千山万水，毫无疑问，仍然需要继续跋山涉水。我国人口老龄化进程加快的现实和失能老年人不断增多的大趋势，要求我们在既有工作的基础上进一步聚焦“失能老年人照护”，加快形成共识，以“小切口”促进解决民生“大关切”，这是这次全国人大常委会听取和审议国务院专题工作报告释放出的重要信息。截至2023年年底，我国60岁以上老年人已达2.97亿，占总人口的21%。预计2035年前后，老年人口将高达4亿，我国由此将进入重度老龄化阶段，在2050年前后我国老年人口将达到峰值的5亿以上。令人瞩目的是，在快速老龄化的过程中，失能老年人的占比也将逐年攀升、总量巨大。第五次中国城乡老年人生活状况抽样显示，目前我国失能老年人约3500万，占全体老年人的11.6%。据测算，到2035年，我国失能老年人将达到4600万，而到2050年将高达5800万。如此快速的老龄化，如此规模庞大的老年人口，特别是逐年攀升、绝对数量惊人的失能老年人群，已经成为我们想问题、作决策、办事情所不能忽视的重要国情。按照我国建成社会主义现代化国家“两步走”的战略部署（到2035年基本实现现代化，到2050年全面建成社会主义现代化强国），我国现代化国家的建设过程、我国社会主义现代化强国的全面建成，就是在老年人口不断增加、失能老年人数量不断攀升的过程中进行的，这是中国正在经历且必须面对的重大挑战。迎接挑战、破解失能老年人照护难题，应对超大规模照护服务需求，事关国家发展大局，事关亿万百姓福祉。作为失能老年人数量最多的国家，我们要贯彻落实党的二十届三中全会精神，进一步提高政治站位，坚持以人民为中心的发展思想，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，从建设中国式现代化、开创人类文明新形态的高度，在我国人口进入重度老龄化阶段之前这一重要时期，在已有成就的基础上，坚定不移地把对失能老年人照护作为养老服务工作的重中之重，把满足失能老年人照护需求作为积极应对人口老龄化战略的关键策略，充分发挥中国独特优势，认真总结本土经验，科学借鉴国外经验，积极探索适合我国国情的低成本、可持续的办法，推动失能老年人照护工作不断迈上新台阶，为破解大规模失能老年人照护这一世界级难题提供中国经验、中国方案。

继续做好失能老年人照护是个系统工程，建议紧紧围绕照护谁、在哪里照护、谁来照护、如何照护、如何保障照护这五个重要问题进行总体谋划、协同发力、系统集成，取得新的更大成效。

关于“照护谁”。这个问题的关键是要统一标准、摸清底数、动态调整。目前，民政、卫健、医保等部门均出台了各自的失能或护理需求评估标准，开展长期护理保险制度试点的城市也有各自的评估标准，但各方对“失能”“长期失能”等概念的理解和把握存在差异。标准不一的直接后果就是统计口径不同，导致无法掌握有效的底数，影响政策制定的精准性，不利于失能老年人照护工作的健康有序开展。要充分发挥全国老龄工作委员会的综合协调、督促指导、组织推进等方面的职能作用，在国家层面总结实践经验，进一步完善统一的老年人能力评估标准，实现民政、卫健、医保等部门的数据统合，建立全国统一的失能老年人数据库，定期调查统计失能老年人底数和照护服务需求，动态完善轻度、中度、重度各个阶段失能老年人的数据和服务需求，为行业发展、机构队伍建设、资源配置投入、行政监督管理等提供科学依据。

关于“在哪里照护”。这个问题的关键是，要打造高质量的居家、社区、机构协调畅通的服务设施体系。要规范家庭养老床位服务合约，明确服务范围，维护家庭养老床位服务安全底线。积极推广家庭适老化改造、“喘息服务”、探访关爱等有效经验，大力推进助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等服务进家庭，为健康老年人居家养老和失能、半失能老年人居家照护创造条件。鼓励发展就近就便的社区嵌入式养老服务机构，对建设普通型床位或护理型床位、收住自理老人或失能老人的社区养老服务机构，实行差异化补贴，提升其对失能老年人的照护能力。充分发挥公办养老机构的托底和支撑作用，鼓励公办敬老院、社会福利中心等低偿收住民政救助对象以外的失能老年人，提高运营效益，增强护理功能；对公建民营、民办公助的养老机构，合理确定指导价格，使更多失能老年人家庭获得服务。引导社会资本进入养老产业，支持社会力量建设医、养、康、护多种业态融合的养老机构，为有条件入住的失能老年人提供更加专业化的照护服务。因地制宜加大农村幸福院、农村日间照料中心等互助养老设施建设力度，形成“乡镇有院（所）、村庄有站（点）”的设施网络。

关于“谁来照护”。这个问题的关键是，要建立一支规模宏大、结构合理、服务到位、人员稳定、服务水平不断提升的照护人才队伍。要推广健康老龄化和全生命周期健康理念，引导公众树立个人是自己健康第一责任人的意识，学习健康知识，做好个人健康管理，积极预防过早失能，延长老年人预期健康寿命。开展家庭照护者培训，督促家庭成员履行赡养和照护义务，发挥家庭成员的亲情照顾作用。健全相关制度，调动村医、社区医院医生上门服务的积极性。支持医疗机构以派员巡诊、坐诊或通过互联网医疗等方式，为在机构或社区接受照护的失能老年人提供医疗服务。利用基层网格化治理的资源，开展老年人能力初筛以及失能老年人动态发现等基础性工作。组织乡镇（街道）包村干部、包组干部、下沉党员干部、驻村工作队、社区工作者等开展探访关爱工作。支持人口老龄化程度高、养老服务人员供给不足的地区与劳务输出大省开展劳务协作，促进养老服务人才资源跨地区有序流动。完善高等院校、职业院校、家政学校、卫生学校养老服务相关专业教育，加大养老护理员等专业人员培训力度。同时，要大力发展适老化人工智能技术，推广照护机器人、脑机接口、人工智能等适老化高科技产品的研发应用，为老年人视力、听力、记忆力、运动力等功能退化缺损提供智能科技代偿，进而代替人工照护，弥补照护人员缺口。

关于“如何照护”。这个问题的关键是，要推动医养深度融合。实践表明，生活照料和医疗护理对于失能老年人来说缺一不可。民政、卫健、医保等部门要在医养结合工作中协调联动，打通政策壁垒，推动医养融合发展。在“养办医”方面，要支持养老机构设置医疗机构，完善养老机构内设医疗机构医务人员的职称评定办法以及医务人员多点执业的激励机制，将养老机构内设医疗机构及时纳入医保定点范围。在“医办养”方面，要出台政策鼓励医疗机构提供养老服务，探索将护理院等接续性医疗机构纳入基本医保政策范围，并实行护理院等级评审制度，促进护理院健康发展。在“医养签约”方面，要将家庭养老床位、家庭病床、家庭医生签约等资源整合共享，做实养老机构与医疗机构签约合作，细化签约服务内容、服务频次，为失能老年人提供基本医疗、慢病用药、康复护理等服务保障，切实提升医养结合实效。

关于“如何保障照护”。这个问题的关键是要加强顶层设计，健全完善失能老年人照护的经费保障机制。完善基本养老服务体系建设，推动符合条件的照护项目纳入基本养老服务清单。持续探索中央财政支持经济困难失能老年人集中照护服务工作，适时研究扩大保障对象。充分考虑不同地区经济社会发展的差距以及人口流动带来的养老负担差异等因素，加大中央层面对失能老年人照护保障的统筹力度，针对不同地区采取差别化政策。将失能老年人照护服务体系建设纳入地方政府经济社会发展规划，强化考评监督，层层抓好落实。加快建立长期护理保险制度，在保障对象、筹资机制、评估标准、待遇支付、管理运行等方面作出统筹安排。加强长期护理保险制度与长期照护服务体系有机衔接、协同发展，推动长期护理保险与既有的福利、救助等制度相衔接，加快发展商业长期护理保险，丰富长期照护的资金来源，促进资金的集约利用。要正视农村地区失能老年人绝对数量比城市大、支付能力弱、家庭照护能力严重弱化且社会化照护资源匮乏、基本公共服务基础薄弱且投入依旧不足的现实，结合乡村振兴、新型城镇化等战略的实施，系统谋划农村地区失能老年人照护问题的解决方案。

一个社会幸福不幸福，很重要的是看老年人幸福不幸福。对失能老年人的照护，考验着社会治理现代化的精度，也体现着社会的温度。让我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻习近平总书记关于养老服务工作的重要论述精神，以求真务实的举措，不断加强和改进失能老年人照护工作，加快推进中国特色养老服务体系成熟定型，在推进中国式现代化的历史进程中，让每一位老年人都能安享幸福晚年，让每一位失能老年人都能获得更高水平的照护。

（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员）