数量庞大各自为阵 发展能力受限路径依赖

深圳：社会组织发展须综合“造血”

深圳晚报记者 陈龙辉

基层治理不能光靠政府部门，在很大程度上，还需要充分发挥社会组织的作用。

作为改革开放的排头兵，深圳早在2004年就突破双重体制的限制实现了分类管理。目前，深圳已将工商经济类、社会福利类、慈善公益类等8类社会组织从过去的“双重管理”变为“直接登记”。得益于深圳社会组织登记管理体制改革，截至去年底，全市登记注册的社会组织已达10100家；尤其是近3年，年均增长率达20%。

社会组织在深圳的基层治理中发挥着越来越大的作用，但如何引导这股力量清流活源，成为考验决策者的一道难题。

公益服务交流不足

今年是深圳市城市管理治理年，是否充分发挥社会组织在社会管理中的作用，成为判断城市管理水平的重要标准。在深圳，社会组织在研发推广新技术、承办行业展览、制定行业标准等方面已成为重要“推手”。同时，行业协会通过制定行规行约，加强行业自律，倡导诚信准则，有力地维护了市场秩序。近年来，深圳社会组织在提供公共服务、创新社会治理、倡导公益慈善、参与精神文明建设、开展对外交流合作上发挥着不可替代的作用。

但是，社会组织的质量远远没有它们庞大的数量令人瞩目。

深圳社会组织研究院院长饶锦兴认为，群众认识不足，划分标准粗放导致部分社会组织在发展中定位混乱，裹足不前。在我国，社会组织主要包括社会团体、民办非企业单位和基金会三种组织形式。它与国外非政府组织(NGO)、非营利组织（NPO）、第三部门(The Third Sector)、公民社会组织（CSO）、志愿组织（VO）、慈善组织等大致相同。

但是，不同于国外的领域性质划分，这种行政概念上的区别，让很多社会组织没有意识到自己在社会管理中应该充当的角色，多数社会组织分类是多重标准的混合体。简单的划分无法达到政府引导社会组织发展目的，更不能解决深圳市社会组织结构的不平衡问题，反而制约了部分需要发展的社会组织。

目前，深圳市急需发展的社会组织中，支持型社会组织、智力型社会组织和社区社会组织综合服务机构三类社会组织发展不足。由于公益资源有限，这些拥有战略咨询、能力建设、资源平台的综合服务机构各自为阵，难以形成公益服务交流的氛围。很多社区社会组织容易出现依赖政府的路径惯性，导致政府陷入管理的新问题。

社会组织普遍经费困难 被动边缘化

2015年深圳社会组织研究院成立，其首先将社会服务业作为重点研究方向。2011年《深圳市人民政府关于加强社会建设的决定》提到，深圳将以发展社会组织推进社会建设，大力发展社会服务业；增加社会服务产业在第三产业中的比重，完善社会服务业发展政策，加大政府购买社会服务的力度，健全政府拨款程序和监管制度；鼓励、吸引社会力量和民间资本参与发展社会服务业。同时要求完善经济社会发展统计指标体系，把社会服务产业创造的增加值全面纳入经济发展的统计口径。

饶锦兴说，到目前为止，现在经济社会发展统计依然没有完全将社会服务产业创造的增加值纳入其中，政府很难从经济数据中判断社会组织的作用。政府购买服务的力度逐年加大，但是就现行的经济发展速度而言，对比政府对企业的扶持力度，其对社会组织的重视远远不够。

深圳市社会组织普遍存在经费困难、自身活动能力有限的问题。社会团体的资金主要来源于政府的资助和会费，有些社会团体只有会员会费，还有的社会团体会费也无法收齐，只能由负责人所在的企业垫付。许多社会组织面向基层，开展活动影响力有限，很难吸引到有实力的商家参与。社会组织资金缺乏，筹集社会资源的能力非常有限，几乎没有或很少接受外界的资助捐款，大部分经费来源单一。一些社会组织由于没有经费，无法聘请专职的管理人员进行日常工作管理，一些服务性社会组织由于经费和服务人员专业素质问题，很难从根本上改善服务，提高服务质量。这些社会组织逐渐被边缘化，难以发挥其应有的社会作用。

去年，光明新区首设全国区级社区基金会，聚集新区28个社区的力量，着力发掘并解决好社区发展最需要、群众反映最强烈的问题。同时收集分散于社区居民和企业中间的公益资源，不断扩大资金总量，整合资源，提高基金会的可持续发展能力。饶锦兴认为，社区是极大的资源聚集地，社会组织要想真正发挥自己的角色，应该回归社会去挖掘资源，而不能单单依靠政府资助。政府应该探索更为有效的造血式扶助模式。

还需建立综合监管体系

就目前发展来看，社会组织登记松绑为社会注入了新活力。但随着数量的急剧增加，其量多质杂，监管成为大难题。饶锦兴告诉记者，一旦社会组织出现问题，很多人都会找民政部门解决问题。但是，社会组织承接的项目归属不同的职能部门，在社会组织的监督管理责任方面，业务主管部门需要出台配套的监管体制才能形成综合监管网络。甚至一些本来可以实施购买服务的项目，由于无法制定规范的评价标准和监管制度，主管部门顾忌实施效果而宁愿暂缓，导致支持社会组织发展成为空谈。

在深化登记体制改革基础上，深圳市更应该配合行政管理体制和事业单位改革，加大政府职能转变力度，重新厘定和规范政府、市场、社会三者的关系，着力从发展规范、职能转移、财政扶持等方面，加强社会组织建设。

近年来，民政与公安、外事、市场监管、法院、银监会等部门建立了沟通联系、预测预警、联动执法等七项社会组织管理服务长效机制。3年来，全市共依法查处1805家存在违法违规行为的社会组织。同时，深圳在全国开创性实施抽检监督。按照《深圳市社会组织抽查监督办法》，深圳建立不预先通知直接上门的抽检监督制度，从2014年11月起，共随机抽查118家市级社会组织，其中发现34家存在内部治理不完善、财务管理不规范、未履行登记事项变更等违法违规行为，并当场依法作出处理。

多年来，政府公共服务项目都归属不同的职能部门，部门之间缺乏统一公开的信息平台，难以形成监管合力。除了积极探索社会组织监督办法以外，建立行政司法监管、社会公众监督、社会组织自律、党组织保障的“四位一体”综合监管体系尤为必要。

目前深圳市社会组织管理局筹备搭建集行政审批、管理信息推送、社会组织信息公开、社会评价于一体的综合性、立体化信息平台。依托网络信息平台，建立信用制度和信用管理方式，完善公众监督机制。饶锦兴建议，这一平台应该将各大主管部门都纳入其中，社会组织管理局接受各种检举投诉，一旦社会组织触犯了法律法规，由相关的职能部门或执法部门来监管，多部门协同合作，全面推动社会组织健康有序发展。(陈龙辉)

来源：深圳晚报