阚珂：准确理解、正确贯彻实施慈善法

         回想起与慈善法草案结缘的这134天，心中感慨良多，激动不已。2月底，我已卸任全国人大常委会法制工作委员会副主任的职务，但由于慈善法草案从全国人大内司委提请审议后，在法工委由我牵头负责相关工作……这也将是我职业生涯中参与的最后一项立法。

                                       —— 阚珂《慈善法草案的134天》

如何评价慈善法

         从制定慈善法的过程，以及法律出台后各方面的反映来看，我们对慈善法有以下四个方面的认识和评价：

          第一，慈善法认真贯彻了党中央要求。党的十八大，十八届三中、四中、五中全会和中央扶贫开发工作会议，对支持慈善事业持续健康发展，发挥慈善事业扶贫济困积极作用等提出了一系列明确要求。在制定慈善法过程中，我们始终把贯彻党中央部署要求摆在首位，不折不扣予以落实。一是按照三中全会决定提出的公益慈善类社会组织成立时直接依法申请登记的要求，规定设立慈善组织可以直接向民政部门申请登记，降低慈善组织的准入门槛，鼓励更多的社会组织从事慈善事业。二是按照“进一步简政放权，深化行政审批制度改革”的要求，将现行的慈善组织年检制度改为年度报告制度，要求慈善组织每年向民政部门报送年度工作报告和财务会计报告并向社会公开。推进慈善组织依法自治，规范和引导慈善组织健康发展。三是按照“完善慈善捐助减免税制度，支持慈善事业发挥扶贫济困积极作用”的要求，在现有慈善活动税收优惠规定的基础上，对慈善事业税收优惠制度作了进一步完善，鼓励更多的社会公众和组织积极参与慈善活动。

         今年2月18日，习近平总书记主持召开政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组的汇报。全国人大常委会党组在全面汇报的基础上，就慈善组织的登记管理、慈善活动的税收优惠、设立中华慈善日等问题进行了专门汇报，习近平总书记在会上作了重要讲话，并就进一步修改完善好草案作出重要指示。根据中央政治局常委会会议精神，全国人大常委会党组对草案做了进一步的修改完善，形成了提请全国人大会议审议的慈善法草案。

         第二，慈善法是一部高质量的法律。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议上提出：“要研究借鉴其他国家成功做法，创新我国慈善事业制度。”在制定慈善法的过程中，认真贯彻习近平总书记的重要指示精神，着力加强制度顶层设计，构建了慈善领域基本制度，健全慈善事业体制机制，很好地处理了规范和促进的关系。慈善法是一部促进慈善事业发展的法律。在制定过程中，总结出慈善法的定位是“社会领域的重要法律，是慈善制度建设的基础性、综合性法律”。

         慈善法的出台时机成熟，内容比较完善。立法条件成熟的标志就是法律所规范的社会关系、客观事物本身已经充分展现、充分暴露；客观实践已经达到相当程度；对其研究已经有相当的理论成果；社会生活客观上需要法律出台。在当前情况下，慈善领域具备立法条件的、研究认识已经比较清楚的、能够作出规定的内容，在慈善法中都作出了规定。

         第三，慈善法的立法速度之快是近年来少有的。有媒体评价，慈善法的立法速度是“超级速度”。慈善法草案从去年10月30日初次审议，经过连续两次常委会会议审议，到今年3月16日表决通过，历时139天。这样的立法速度，在近年来法律案提请大会审议的历史上是少见的。在这过程中，全国人大常委会法工委和十二届全国人大四次会议秘书处法案组与各有关方面团结合作、齐心协力，始终把修改完善好慈善法草案、确保大会顺利通过作为一项重要的政治任务来落实，以高度负责的态度，精心谋划，周密安排。回顾整个立法过程，虽然时间紧、节奏快、要求高、任务重，但是立法严格依照法定程序进行，工作始终有条不紊。在各方面的共同努力下，顺利圆满地完成工作任务。

         第四，慈善法是全国人大代表集体智慧的结晶，是绝大多数代表满意的一部法律。十八届四中全会提出，要更多地发挥人大代表在立法中的作用。全国人大常委会领导同志有一个考虑：尽量做到每年的全国人大会议都安排审议一部法律案，使全国人大代表直接行使国家立法权。全国人大安排今年的大会审议通过慈善法，体现了全国人大对制定慈善法的高度重视。在去年考虑安排今年全国人大会议议程时，对确定审议哪一部法律案是经过慎重研究的，最后确定的是慈善法上大会，这一决定经过了反复的斟酌，主要考虑是：第一，慈善法是一部新制定的法律；第二，这部法律与广大人民群众有密切的关系，代表了解实际情况，可以深入、充分地进行审议。

在大会审议前，我们提前把草案印发全国人大代表，请他们研读，提前了解草案内容，提出修改意见。在大会审议期间，发言代表共计1231人次，提出意见建议近4000条，我们认真研究，充分予以吸收，大会审议期间共对慈善法草案作了110处修改，其中带有实质性的修改有38处。3月16日上午大会表决慈善法，实到全国人大代表2859人，共有2636人对慈善法草案投赞成票，赞成率达到92.2%，这表明绝大多数全国人大代表对慈善法是满意的。应该说，慈善法的制定过程，充分尊重全国人大代表在国家立法中的主体地位，是全国人大科学立法、民主立法的又一次重要实践。

         这部法律的如期出台，也是广大人民群众积极参与、共同努力的结果。在这里，我要特别感谢民政部和各地民政部门的同志。民政部安排一批熟悉业务、政策水平高、工作责任心强的同志与我们一起工作，各地民政部门的同志对我们的调研活动给予大力支持和配合。这些工作有力地保障了制定慈善法任务的完成。

慈善法和相关法律、行政法规的关系

         从我国现有法律看，涉及慈善活动的相关法律有公益事业捐赠法、信托法、合同法和红十字会法等。这些法律大都对慈善活动的某一方面或者某些特殊主体作了规定。此外，还有国务院制定的基金会管理条例、社会团体登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例等行政法规，也与慈善法密切相关。

         第一，慈善法与公益事业捐赠法、信托法、合同法的关系。公益事业捐赠法主要对向公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产用于公益事业作了规定；信托法专门有一章公益信托；合同法规定了赠与合同一章。公益事业捐赠法和合同法这两部法律与慈善法有关慈善捐赠一章的内容有重合和交叉的地方。二者并行不悖，在各自的调整范围内继续适用，尤其是公益事业捐赠法对政府接受捐赠等特殊事项的规定，仍然继续适用；对二者不一致的内容，慈善法实施后，按照新法优于旧法的原则，适用慈善法。

         第二，慈善法与红十字会法的关系。按照红十字会法的规定，中国红十字会是从事人道主义工作的社会救助团体。红十字会与一般的慈善组织相比有其特殊性，其组织、职责、经费与财产等事项，适用红十字会法的规定；红十字会开展募捐等事项，红十字会法未作规定或者仅作了原则规定的，可以适用慈善法的有关具体规定。

         第三，慈善法与国务院有关社会组织“三个条例”的关系。慈善法第八条规定，慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。慈善组织可以采取这三种组织形式，并不意味着所有的基金会、社会团体、社会服务机构都是慈善组织，也不能说慈善法就是这三个条例的“上位法”。以社会团体为例，有的社会团体如中华慈善总会，属于慈善组织；有的社会团体如中国政治学会，就不属于慈善组织。慈善法是这“三个条例”的“半个母亲”“半个妈”。“三个条例”在修改过程中，要和慈善法有关慈善组织登记认定、公开募捐资格、慈善活动支出和管理费用等规定做好衔接。

         第四，慈善法与《宗教事务条例》等的关系。目前，国务院《宗教事务条例》和国家宗教事务局、中共中央统战部等六部门印发的《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，对宗教团体和宗教活动场所接受捐赠，以及为公益慈善事业捐款捐物、设立公益慈善项目和设立公益慈善组织作了规定。在制定慈善法的过程中作了研究，宗教团体和宗教活动场所开展慈善活动的，按照上述规定办理。慈善法没有对宗教慈善另作规定。宗教团体和宗教活动场所通过设立基金会等慈善组织开展慈善活动，同时应当遵守慈善法的相关规定。

     下一步需要抓紧开展的工作

          慈善法将于今年9月1日起正式实施，下一步，建议民政部门会同有关方面抓紧做好以下几项工作：

          第一，抓紧对“三个条例”作出修改，并制定相关配套规定。2月18日向中央的请示中，全国人大常委会党组明确提出，考虑到慈善法草案内容与“三个条例”密切相关，建议在慈善法出台后，国务院及有关部门抓紧研究修改上述三项行政法规，并出台相应的配套规定。在3月13日法律委员会关于慈善法草案审议结果的报告中，专门提出了这个问题。修改“三个条例”是当前一项紧迫的任务。

          据《法制日报》4月5日报道，民政部正在积极开展慈善法税收优惠有关规定的政策落地工作，也正在积极研究制定慈善活动支出和管理费用标准、金融支持政策以及用地、产权转让等方面的优惠政策。除此以外，出台扶贫济困方面的特殊优惠政策等工作也应积极推进。这些工作对于慈善事业的发展来说，是重大利好，希望能够尽快推进，确保慈善法的相关规定落地。

         第二，在慈善法的实施中，各地民政部门要加强工作指导。当前，要在党和国家打赢脱贫攻坚战的重大战略下衡量慈善法的实施效果，引导慈善组织更好地利用有限的慈善资源结合扶贫济困工作多开展“雪中送炭”的慈善活动。民政部门在对慈善组织登记管理过程中，要指导慈善组织制定好自己的章程，慈善组织的宗旨和业务活动范围能明确就尽量明确、能具体就具体，比如，可以考虑具体列举到扶贫、济困、救灾等领域，而不是笼统地说促进某一方面事业的发展。

         第三，要加大对慈善法的宣传普及力度。在慈善法制定过程中，社会上对个人公开募捐、网络募捐地域限制、慈善组织的年度管理费用等问题有不同理解和认识，我们在慈善法通过前后已经做了一些回应和解读工作。在慈善法实施过程中，要注意澄清误解、统一认识。对此，全国人大常委会法工委和民政部正在组织编写慈善法的释义这本书，可供各地在具体执行过程中参考。离慈善法正式实施还有不到5个月的时间，希望各地民政部门积极开展这部法律的宣传工作，引导全社会形成尊法、学法、守法、用法的良好氛围，为慈善法的正确实施创造良好的环境。

（作者系全国政协委员、全国人大常委会法工委原副主任）

来源：中国社会报