为应急慈善提供更加完备的法治保障

詹成付

长期以来，我国慈善组织、志愿者等慈善力量是应对突发事件的重要参与者和贡献者。所谓突发事件，一般是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。按照社会危害程度、影响范围等因素，突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。2016年3月，第十二届全国人大第四次会议通过的慈善法已经为慈善力量参与应急救援提供了法制基础：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”（参见原法第30条）实践证明，这一规定的精神是正确的，但仅仅是初步的规定，由于原则性太强，难以满足实践的需要。几年前的新冠疫情大考暴露出我国慈善组织应急能力不足，造成一些不规范、不透明甚至不合法行为产生的重要根源是应急慈善许多规制的缺乏。面向未来，我国经济总量还在不断攀升，对外开放的广度和深度持续增强，人员出入境、货物进出口总量持续增多，诱发突发事件的多种因素在聚集、在增多，亟待把应急慈善整体纳入国家突发事件应对的总体框架中予以安排，亟待明确慈善力量在国家突发事件应对中的角色定位，使慈善力量更好地助力国家应对各种突发事件。2023年12月，第十四届全国人大常委会第七次会议通过的慈善法修改决定要求：在第七章后增加一章，作为第八章“应急慈善”；对第三十条进行修改，作为第七十条；增加四条，分别作为第七十一条至第七十四条。这是慈善法修改中唯一新设的一章，虽然只有5条且文字不多，但彰显了应急慈善的重要性。这5条把应急状态下慈善工作应当做什么、如何做、谁来做等问题规定得清清楚楚，具有很强的针对性、操作性。慈善法第八章主要是从三个方面来丰富完善应急慈善的规制的。

第一，强调要建立健全做好应急慈善工作的机制

实践证明，这是做好应急慈善的重要前提和保障。对此，慈善法强调要建立健全三个层面相互衔接、信息共享、良性互动的机制。一是政府要依法建立协调机制。慈善法规定：发生重大突发事件需要迅速开展救助时，履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当依法建立有关职能部门参加的协调机制，下设若干专门机构，配备若干人员，明确各自职责以及协同工作的具体流程。要及时收集与突发事件相关的信息，特别是需要慈善组织提供帮助的需求信息，并根据事件发展情况及时更新完善。要及时有序引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动。二是慈善组织应结合实际，建立健全应急机制，明确具体谁负责、快速处置的流程，增强可操作性，以便在政府启动应急响应、建立协调机制后同步启动，提升效率。对于慈善组织建立应急机制，法律条文虽然使用的是“鼓励”字眼，体现了国家对慈善组织的尊重，但建议慈善组织能建尽建，以便应急之需。（可参见本文附件《中国社会福利基金会应急慈善工作机制》）三是慈善行业组织要建立健全应急机制。慈善行业组织是政府与慈善组织、慈善事业参与者的重要桥梁和纽带，一方面要积极为会员提供信息交流、调查统计、政策咨询等服务；另一方面，也应在政府与慈善组织，慈善组织之间，慈善组织与企业、媒体之间积极搭建桥梁，帮助提高慈善组织运行和慈善资源使用的效率，帮助提高慈善组织应急救助能力和专业水平。慈善行业组织建立健全应急机制，也是慈善法的新要求，建议应建尽建。

第二，要高效开展慈善活动

这是做好应急慈善的重要基础。慈善组织要根据政府协调机制提供的需求信息，迅速制订本组织的募捐方案，及时开展或募集资金，或募集物资，或招募志愿者的慈善活动，并造册登记，不能出现遗漏或错误。由于是应急状态下，慈善组织的募捐活动不能按常态化进度按部就班地进行，而要体现出急事急办、特事特办的要求，提高效率、争取时间。为此，慈善法对应急慈善给出了两方面的特事特办要求：一是调整了募捐方面事前备案的时限要求。通常情况下，开展公开募捐活动，要制订募捐方案，并在开展公开募捐活动的十日前将募捐方案报送办理其登记的民政部门备案。而为应对重大突发事件开展公开募捐，无法在募捐活动前办理募捐方案备案的，应当在活动开始后十日内补办备案手续。二是对信息公开时限进行了调整。通常情况下，公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面、详细公开募捐情况。而为应对重大突发事件开展公开募捐的，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收情况，及时公开分配、使用情况。

第三，要快速将募得款物送达受益人

这是做好应急慈善的最终目的。在大量的捐赠款物面前，如何有效、及时地分配、使用这些款物，让其有效发挥作用，是对慈善组织有关能力的检验。如果在款物募捐环节做到了及时高效，但在款物送达受益人环节上出现很长延误或重大失误，同样会使工作成效大打折扣。以往的实践中，这方面的负面典型案例不少，而每每出现这样的情况，都引来社会的广泛诟病，造成对慈善公信力的极大伤害。为此，慈善法在应急慈善这一章里进行了两方面规定，一方面要求慈善组织“及时分配或者使用募得款物”；另一方面，要求县级以上人民政府及其有关部门应当为捐赠款物分配送达提供便利条件，要求乡级人民政府、街道办事处和村民委员会、居民委员会要为捐赠款物分配送达、信息统计等提供力所能及的帮助。这样的制度安排有利于把慈善款物或服务及时有效地送达受益人。

另外，慈善法第十章、第十二章的新增有关条文也为完善应急慈善的法治保障作出了贡献。第十章促进措施的第九十二条新增了国家对“参与重大突发事件应对”的慈善活动，实行特殊的优惠政策的规定；第十二章法律责任的第一百一十一条新增了慈善组织如果出现“为应对重大突发事件开展公开募捐，不及时分配、使用募得款物的”情形的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；情节严重的，吊销公开募捐资格证书或者登记证书并予以公告，公开募捐资格证书被吊销的，五年内不得再次申请。这样的激励和约束相平衡的制度安排，有利于慈善组织做好应急慈善工作。

总之，修改后的慈善法大大丰富了我国应急慈善的制度规定，有利于推进慈善活动的健康发展。2024年6月28日，第十四届全国人大常委会第十次会议通过修订后的《中华人民共和国突发事件应对法》，针对原法发挥社会力量的制度还不够完善，不利于调动各方力量凝聚工作合力等实际问题，作了修改完善。该法第三十九条明确规定：“国家鼓励和支持社会力量建立提供社会化应急救援服务的应急救援队伍。社会力量建立的应急救援队伍参与突发事件应对工作应当服从履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府、突发事件应急指挥机构的统一指挥。”第五十二条规定：“国家鼓励公民、法人和其他组织为突发事件应对工作提供物资、资金、技术支持和捐赠。”“接受捐赠的单位应当及时公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”第五十三条规定：“ 慈善组织在发生重大突发事件时开展募捐和救助活动，应当在有关人民政府的统筹协调、有序引导下依法进行。有关人民政府应当通过提供必要的需求信息、政府购买服务等方式，对慈善组织参与应对突发事件、开展应急慈善活动予以支持。”第五十四条规定“有关单位应当加强应急救援资金、物资的管理，提高使用效率。”修改后突发事件应对法的这些相关规定，实现了与修改后慈善法应急慈善规定的有效衔接，共同为我国应急慈善提供了更加完备的法治保障。

附件《中国社会福利基金会应急慈善工作机制》

（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员，中国社会福利基金会理事长）