落实落细监督管理

詹成付

如果把慈善事业比作一部汽车，那么监督管理就像一部汽车的离合和刹车不可或缺。特别是随着慈善组织日益增多和慈善活动日趋多样化、复杂化的今天，监督管理更加突出地成为慈善活动健康开展、慈善公信力得以提升的重要保障。因此，把监督管理的内容安排在第十章（促进措施）之后，并独立成章（第十一章）有着深刻意义，体现了我国党和政府长期以来对慈善组织和慈善事业既大力培育扶持，又加强监督管理，两手抓、两手都要硬的理念。2023年12月，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的关于修改慈善法的决定，在监督管理这一章的内容总量上依然保持了原法六个法律条文的篇幅，但是在内容上有新的修改，主要是两方面：

一是将第九十三条改为第一百零四条，修改为：“县级以上人民政府民政部门对涉嫌违反本法规定的慈善组织、慈善信托的受托人，有权采取下列措施：

（一）对慈善组织、慈善信托的受托人的住所和慈善活动发生地进行现场检查；

（二）要求慈善组织、慈善信托的受托人作出说明，查阅、复制有关资料；

（三）向与慈善活动有关的单位和个人调查与监督管理有关的情况；

（四）经本级人民政府批准，可以查询慈善组织的金融账户；

（五）法律、行政法规规定的其他措施。

慈善组织、慈善信托的受托人涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以对有关负责人进行约谈，要求其说明情况、提出改进措施。

其他慈善活动参与者涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以会同有关部门调查和处理。”

二是将第九十五条改为第一百零六条，修改为：“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布。

县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织的内部治理、财务状况、项目开展情况以及信息公开等进行评估，并向社会公布评估结果。”

总览第十一章（监督管理）以及其他章节里有关监督管理的规定，修改后的慈善法进一步完善了集政府部门监督管理、慈善行业组织自律、慈善组织内部监督、社会监督于一体的监督管理体系。第十五次全国民政会议前夕，习近平总书记对民政工作作出了重要指示，强调“各级民政部门要坚持党的领导、加强党的建设，深化改革创新，完善政策制度体系、服务保障体系、监督管理体系、社会参与体系，着力推进实施积极应对人口老龄化国家战略，着力提升社会救助、社会福利、社会事务、社会治理工作水平，积极主动为人民群众做好事、办实事、解难事，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出应有贡献。”习近平总书记的重要指示中有完善“监督管理体系”的明确要求，而对慈善组织和慈善活动的“监督管理”，就是完善整个民政工作和民政事业监督管理体系的重要组成部分。我们要深入学习领会、贯彻落实习近平总书记重要指示精神，把对慈善组织和慈善事业的监督管理落实落细落到位。

落实落细政府及其部门监管

政府及有关部门特别是民政部门的监督管理，是慈善监督管理体系中的中坚力量。为什么要这么说？因为政府是公共权力的拥有者。维护慈善健康秩序、保持慈善领域的“山清水秀”是政府应尽的义务。民政部门既是慈善组织的登记管理机关、慈善信托的备案单位，又是慈善工作的主管部门，民政部门在政府及其有关部门监管中冲在前、负主责，理由充分、责任明确、不容推卸。修改后的慈善法第一章（总则）第六条明确规定：“县级以上人民政府应当统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业的扶持发展和规范管理工作。”“国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作”。依据这一规定，慈善法第十一章（监督管理）具体规范了民政部门的职责。具体来说，第一百零三条是关于民政部门对慈善活动进行监督、对慈善行业组织进行指导的规定；第一百零四条是关于民政部门对涉嫌违反慈善法规定的慈善组织、慈善信托的受托人有权采取检查和调查措施的规定；第一百零五条是关于民政部门在采取检查和调查时要履行相关程序的规定；第一百零六条是关于民政部门建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度和慈善组织评估制度的规定；第一百零七条虽然是关于慈善行业自律的规定，但也与民政部门有关系，因为第一百零三条规定对慈善行业组织进行指导是法律赋予民政部门的责任；第一百零八条虽然是关于社会监督的规定，但也与民政部门有关系，因为民政部门是受理投诉、举报，并调查处理的部门之一。其实，民政部门所负的监管责任远远不止第十一章所规范的内容。笔者在《深学细悟做实修改后的慈善法》一文中（载《中国社会组织》杂志2024年第8期〈4月下〉），粗略梳理慈善法赋予县级以上民政部门二十六个方面的责任，涉及慈善领域和慈善活动的方方面面，绝大多数都是监督管理责任。所以，我们看民政部门的监督管理，不能只把眼睛盯在第十一章的六个法律条文范围内，而应当从整部法律的规定来理解和把握，这样才有利于全面准确地履行好民政部门的监管职责。

需要指出的是，政府其他有关部门虽然不是慈善工作的主管部门，也要依照慈善法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作，加强对慈善活动的监督、管理和服务（第六条）。比如，税务部门有权对慈善组织弄虚作假骗取税收优惠等行为进行查处；财政部门可以对慈善捐赠票据使用情况进行检查或者抽查；广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商未对利用其平台开展公开募捐的慈善组织履行验证义务的，由主管部门予以处罚或通报批评；公安部门有权对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产等行为进行查处。慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位要将慈善组织的重要人事变动、重要会议及活动、设立分支（代表）机构、大额资金收支、对外交往、接收或开展境外捐赠资助等事项纳入慈善组织报告范围。

在当前监管难度越来越大的情况下，如何落实落细政府及其有关部门的监管？综合有关方面的意见，在法治的轨道上创新监督管理手段应是重要选项。2024年10月，民政部、中央社会工作部、农业农村部、市场监管总局、全国工商联联合印发的《关于加强社会组织规范化建设推动社会组织高质量发展的意见》提出了一个很好的思路：“民政部门建好用好社会组织法人库、社会组织信用信息管理平台、慈善中国等基础平台，推进社会组织细化分类，建立健全大数据辅助决策和预警机制，充分运用数字技术加强线上线下一体化监管和智慧监管。推进部门间信息共享共用，完善社会组织行政执法与纪检监察、刑事司法衔接贯通机制，强化对相关人员责任追究和查处。加强社会组织信用体系建设，民政部门配合相关部门按照各自职能，依据社会组织信用信息采取相应的激励和惩戒措施，重点推进对失信社会组织的联合惩戒。鼓励各界开展社会监督，加大社会组织典型案件曝光力度，通过以案释法等方式开展警示教育。”这个思路对落实落细政府及其有关部门对慈善组织和慈善活动的监管有着重要的借鉴意义。

落实落细慈善行业组织自律

在慈善监督管理体系中，慈善行业组织自律处于重要地位、有着重要作用。对此，慈善法给予了高度重视，先后安排了四个法律条文从多方面赋能慈善行业组织：既有反映行业诉求，推动行业交流，提高慈善行业公信力，促进慈善事业发展的规定（第十九条），又有建立应急机制，加强信息共享、协商合作，提高慈善组织运行和慈善资源使用的效率的要求（第七十一条）；既有建立健全行业规范，加强行业自律的要求（第一百零七条），又有受理对慈善组织、慈善信托违法行为的投诉、举报、调查处理的规定（第一百零八条）。一部法律安排多个法律条文赋予行业组织多方面的功能作用，这在其他法律里是鲜见的，我国最高立法机关对慈善行业组织在慈善监督管理体系中的重视程度可见一斑。

2013年6月，伴随着新时代的脚步，民政部成立了中国慈善联合会这个全国性慈善行业组织。近年来，该组织先后制定发布了《企业慈善捐赠指引》《社区慈善基金运行指南》《慈善项目品牌建设指南》《基金会换届工作规范》《社会力量捐赠医疗机构儿童活动室运行指南》等行业标准，编制发布年度《中国慈善捐助报告》等，对推动慈善行业自律、促进慈善事业发展起到了重要作用。部分省、市、县也成立了慈善行业组织，发挥了积极作用。

目前，我国慈善行业自律仍有待进一步加强，2020年10月，《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国慈善法〉实施情况的报告》指出了我国慈善行业自律薄弱的实际问题，督促大力加强慈善行业组织自律工作。各地应结合实际，进一步加强对慈善行业组织的指导，充分发挥法律赋予慈善行业组织的职能作用，推动慈善行业自律走深走实。

落实落细慈善组织内部监督

慈善法明确规定，慈善组织要建立健全“内部监督机制”（第十一条），并在第十二条明确规定：“慈善组织应当根据法律法规以及章程的规定，建立健全内部治理结构，明确决策、执行、监督等方面的职责权限，开展慈善活动。慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度，并接受政府有关部门的监督管理。”目前，慈善领域中出现的一些问题，如组织机构不健全、民主管理不落实、财务管理不透明、诚信度不高、社会公信力不足，甚至违背慈善宗旨变相敛财等等，虽然具体原因多种多样，但内部监督机制不健全或不起什么作用是共同的根源。慈善组织内部监督在整个监督管理体系中的基础地位，是其他形式的监督管理不能替代的，因为不管是政府监管、行业监管，还是社会监督，最终都要靠慈善组织接受并转化为自己的自觉整改和坚守，才能起到实际作用，否则都要打折扣，甚至没有成效，因此，要下功夫落实落细慈善组织的内部监督，应当对以下四个方面给予关注：

一是坚持党建引领。慈善法明确规定，慈善工作坚持党的领导（第四条），在慈善组织内坚持党建引领，就是慈善工作坚持党的领导的重要方面和重要体现。要加大在慈善组织建立党组织力度，扩大党的组织和党的工作有效覆盖。建立健全党组织参与慈善组织重大问题决策制度机制，结合实际制定党组织参与决策事项清单。增强党组织政治功能和组织功能，充分发挥政治引领作用，教育管理党员，引领服务群众，推动事业发展。二是强化内部机构功能作用。慈善组织要依照法规政策和章程细化理事会、监事（会）等内部机构的职权、议事规则和履职要求，建立并落实主要负责人、法定代表人述职制度。理事会应当进行民主选举、民主决策、民主管理，实行一人一票平等表决，对不同意见应予以记录。监事应忠实、勤勉履行职责，加强对负责人、理事、财务管理人员职务行为的监督。三是加强对专项基金（公益项目）管理。慈善组织要审慎决策设立专项基金（公益项目），对设立的必要性、可行性进行充分论证，做到与自身宗旨和业务范围相符合，与管理服务能力、工作需要相适应。要建立健全慈善项目管理制度，加强对专项基金（公益项目）名称、负责人、工作人员、项目、活动、财务等事项的审核和监督，不得将专项基金（公益项目）委托其他组织或个人运营，专项基金（公益项目）开展活动产生的法律责任，由设立的慈善组织承担；与其他民事主体开展合作活动的，必须经设立该机构的慈善组织授权或批准。四是加强财务管理。慈善组织要严格执行《中华人民共和国慈善法》《中华人民共和国会计法》《民间非营利组织会计制度》等规定，按照非营利法人要求有效利用、规范管理资产。要结合自身实际，建立权责清晰、约束有力的内部财会监督机制和内部控制体系，明确内部监督的主体、范围、程序、权责等，落实内部财会监督主体责任。定期向理事会、监事（会）等报告财务收支情况。慈善组织的负责人、理事、监事、主要捐赠人等与慈善组织交易对象存在控制关系或者能够施加重大影响的，应当主动报告并按规定回避表决，相关交易情况应依法如实披露。

落实落细社会监督

慈善的社会监督，主要是指自然人、法人和非法人组织等社会力量，通过投诉、举报、曝光、咨询等途径对慈善组织及其负责人和执行人员进行的监督。自觉接受社会监督，是慈善组织及其他慈善活动参与者的义务和责任。我国社会中蕴藏着对慈善活动进行社会监督的巨大的热情和积极性。从近年来公益慈善领域发现的问题及其纠正来看，社会监督的作用功不可没。慈善法赋予社会监督多方面的作用，我们要用足用好、落实落地。

第一，要建立健全投诉举报机制。慈善法第一百零八条第一款规定：“任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向县级以上人民政府民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理。”这个投诉举报机制一旦启动，就把政府及其部门的监管、慈善组织的行业自律、社会监督有机连接起来，推动突出问题解决，促进制度完善。

第二，要注重发挥舆论监督的作用。慈善法第一百零八条第二款规定：“国家鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产以及慈善组织、慈善信托的违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用。”舆论监督的重要性在于通过曝光来提升社会监督的效力，既可以通过广播、报刊、电视等传统媒体来进行，也可以通过互联网等新兴媒体来进行。事实表明，舆论监督的力量是巨大的。

第三，要发挥慈善活动利益相关者的监督作用。利益相关者出于对慈善目的能否实现，对慈善组织的运作予以格外关心关注，应当充分保障。一是慈善捐赠人的监督。慈善法规定：“捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。慈善组织违反捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产的，捐赠人有权要求其改正；拒不改正的，捐赠人可以向县级以上人民政府民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼。”（第四十二条）“慈善组织开展慈善活动，应当依照法律法规和章程的规定，按照募捐方案或者捐赠协议使用捐赠财产。慈善组织确需变更募捐方案规定的捐赠财产用途的，应当报原备案的民政部门备案；确需变更捐赠协议约定的捐赠财产用途的，应当征得捐赠人同意。”（第五十六条）二是定向募捐捐赠人的监督。慈善法规定：“慈善组织开展定向募捐，应当在发起人、理事会成员和会员等特定对象的范围内进行，并向募捐对象说明募捐目的、募得款物用途等事项。”（第二十九条）“慈善组织开展定向募捐的，应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况。”（第八十条）三是信托监察人的监督。慈善法规定：“信托监察人对受托人的行为进行监督，依法维护委托人和受益人的权益。信托监察人发现受托人违反信托义务或者难以履行职责的，应当向委托人报告，并有权以自己的名义向人民法院提起诉讼。”（第五十条）四是会计师事务所等审计机构的监督。慈善法规定：“具有公开募捐资格的慈善组织的财务会计报告须经审计。”（第七十八条）

（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员，中国社会福利基金会理事长）