为慈善信息公开提供更加完善的制度遵循

詹成付

慈善信息公开是关系慈善事业公信力的重大问题。近年来，我国慈善事业迅猛发展，慈善规模不断扩大，但与此同时，因慈善信息公开不真实、不完整、不及时等问题引发的社会诟病和负面舆情也较多，影响了慈善事业的公信力，影响了慈善事业的健康发展。人们为什么如此密切关注慈善信息公开？这恐怕与慈善组织的特殊性有着密切联系。与企业不同，慈善组织一方面具有非营利性、公益性的特点，另一方面也存在“所有者缺位”的管理难题。慈善组织的财产虽然来源于捐赠人，但捐赠行为一旦完成，财产即归属于慈善组织，日常管理使用由所有者“代理人”运作。要防止慈善财产被侵占、浪费或者滥用，就必须构建强有力的外部监督，而有效的外部监督的前提就是推行信息公开，让公众充分了解慈善组织的各项信息，发现和检举其中的不法行为，同时进行比较和甄别，淘汰不合格的、低效率的慈善组织。一言以蔽之，社会之所以如此关注慈善信息公开，从根子上讲，皆因慈善组织、慈善信托的受托人是用别人的钱来开展公益慈善活动，它们承担着捐赠人、委托人和社会公众的信任。如果信任缺失，慈善组织、慈善信托的受托人不仅面临筹资困难，其他行为也将受到严重质疑。慈善信息公开的重要意义在于，增强了慈善活动的透明度，打消了捐赠人、委托人和相关利益人的疑虑，为慈善捐赠管理制度化提供了契机，同时，也为其组织不断扩大规模、长期吸引志愿者、确保持续的慈善来源奠定基础。慈善活动中正反两方面的事例都证明，建立健全慈善信息公开制度是确保慈善事业健康发展的前提和基础。

一直以来，我国党和政府高度重视慈善信息公开工作，不断完善慈善信息公开制度。1999年9月1日起施行的《中华人民共和国公益事业捐赠法》第二十二条规定：“受赠人应当公开接受捐赠的情况和受赠财产的使用、管理情况，接受社会监督。”2004年修订的《基金会管理条例》也作了类似规定。2016年第十二届全国人民代表大会第四次会议通过的慈善法，用专章对慈善信息公开制度进行了规范，明确了慈善信息公开原则要求、公开内容、公开方式等内容。实践证明，这些规定的精神是正确的。随着时代的发展，社会对慈善信息公开的真实性、完整性、及时性提出了更高要求。顺应时代的要求，修改后的慈善法较全面地充实完善了慈善信息公开制度，主要修改完善了如下内容。

第一，将第六十九条改为第七十五条，修改为：“国家建立健全慈善信息统计和发布制度。

国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台，免费提供慈善信息发布服务。

县级以上人民政府民政部门应当在前款规定的平台及时向社会公开慈善信息。

慈善组织和慈善信托的受托人应当在本条第二款规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。”

第二，在新增的第七十二条里对应急慈善信息公开作出了明确规定：“为应对重大突发事件开展公开募捐的，应当及时分配或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收情况，及时公开分配、使用情况。”

第三，将第七十三条改为第七十九条，修改为：“具有公开募捐资格的慈善组织应当定期向社会公开其募捐情况和慈善项目实施情况。

公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面、详细公开募捐情况。

慈善项目实施周期超过六个月的，至少每三个月公开一次项目实施情况，项目结束后三个月内应当全面、详细公开项目实施情况和募得款物使用情况。”

第四，将第九十五条改为第一百零六条，修改为：“县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布。

县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织的内部治理、财务状况、项目开展情况以及信息公开等进行评估，并向社会公布评估结果。”

修改后的慈善法进一步全面回答了公开的原则、由谁公开、向谁公开、公开什么（内容）、公开的时限要求、在什么地方公开（途径）、法律责任等一系列重要问题，进一步丰富完善了慈善信息公开制度，为慈善活动的有序进行提供了更加完备的制度遵循。

关于公开的原则。慈善法规定：“信息公开应当真实、完整、及时”（第七十七条）。所谓真实，就是客观、准确、权威、可靠，不弄虚作假、不编造、不捏造；所谓完整，就是除涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息以及捐赠人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息外，其余的一律公开、不搞选择性公开；所谓及时，就是在法律法规规定的时限内公开。

关于由谁公开。县级以上人民政府民政部门和其他有关部门、慈善组织、慈善信托的受托人，是慈善法规定的信息公开的三个主体。

关于向谁公开。县级以上人民政府民政部门和其他有关部门公开的慈善信息一般都是面向社会大众的；慈善组织、慈善信托的受益人公开的慈善信息，绝大多数是面向社会大众的，也有面向特定对象的，还有兼而有之的。就特定对象而言，慈善法第二十九条规定：“慈善组织自登记之日起可以开展定向募捐。慈善组织开展定向募捐，应当在发起人、理事会成员和会员等特定对象的范围内进行，并向募捐对象说明募捐目的、募得款物用途等事项。”第六十条规定：“慈善组织根据需要可以与受益人签订协议，明确双方权利义务，约定慈善财产的用途、数额和使用方式等内容。”第八十一条规定：“慈善组织、慈善信托的受托人应当向受益人告知其资助标准、工作流程和工作规范等信息。”就特定对象和社会大众兼而有之的信息公开，比如，慈善法第四十九条规定：“慈善信托的受托人应当根据信托文件和委托人的要求，及时向委托人报告信托事务处理情况、信托财产管理使用情况。慈善信托的受托人应当每年至少一次将信托事务处理情况及财务状况向办理其备案的民政部门报告，并向社会公开。”

关于公开什么。县级以上人民政府民政部门和其他有关部门应当及时向社会公开的慈善信息：慈善组织登记事项；慈善信托备案事项；具有公开募捐资格的慈善组织名单；具有出具公益性捐赠税前扣除票据资格的慈善组织名单；对慈善活动的税收优惠、资助补贴等促进措施；向慈善组织购买服务的信息；对慈善组织、慈善信托开展检查、评估的结果；对慈善组织和其他组织以及个人的表彰、处罚结果；法律法规规定应当公开的其他信息等九项内容（参见第七十六条）。法律法规规定应当公开的其他信息，比如，慈善组织的注销登记（第十八条）、捐赠人经济状况显著恶化不再履行捐赠协议的情况（第四十一条）、慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录情况（第一百零六条）等也属于政府慈善信息公开的范围。

慈善组织应当向社会公开的信息，既包括慈善组织的机构信息，如组织章程和决策、执行、监督机构成员信息以及国务院民政部门要求公开的其他信息，也包括慈善组织的年度工作报告和经审计的财务会计报告（第七十八条）。具有公开募捐资格的慈善组织信息公开的内容包括公开募捐情况和慈善项目实施情况（第七十九条）。公开募捐情况，既包括公开募捐前向社会公布的慈善组织名称、住所、宗旨和活动范围等组织信息、公开募捐资格、募捐目的、捐款用途、募捐的起止时间、募得款物的使用计划、接受捐赠方式、联系电话等，还包括募捐结束后的款物构成、受赠数额、捐赠人、是否向捐赠人开具票据、募捐成本以及与募捐相关的其他信息。慈善项目实施情况，包括项目名称、项目内容、实施地域、受益人群、来自公开募捐和其他来源的收入、项目支出情况、项目终止后剩余财产处理情况等。另外，慈善组织的发起人、主要捐赠人以及管理人员与慈善组织发生交易的情况（第十四条）；特殊情况下，慈善组织年度支出和管理费用难以符合规定的情况（第六十一条）；慈善组织招募志愿者的信息（第六十五条）等，也要及时公开。

关于公开的时限要求。具有公开募捐资格的慈善组织，公开募捐周期超过六个月的，至少每三个月公开一次募捐情况，公开募捐活动结束后三个月内应当全面、详细公开募捐情况。慈善项目实施周期超过六个月的，至少每三个月公开一次项目实施情况，项目结束后三个月内应当全面、详细公开项目实施情况和募得款物使用情况（参见第七十九条）。

慈善组织开展定向募捐的，应当及时向捐赠人告知募捐情况、募得款物的管理使用情况（第八十条）。

慈善信托的受托人应当每年至少一次将信托事务处理情况及财务状况向办理其备案的民政部门报告，并向社会公开（第四十九条）。

为应对重大突发事件开展公开募捐的，应当及时分配或者使用募得款物，在应急处置与救援阶段至少每五日公开一次募得款物的接收情况，及时公开分配、使用情况（第七十二条）。

关于在什么地方公开。慈善法规定：国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台，免费提供慈善信息发布服务。县级以上人民政府民政部门应当在统一的慈善信息平台及时向社会公开慈善信息；慈善组织和慈善信托的受托人也应当在这个平台上发布慈善信息，并对信息的真实性负责（第七十五条）。2017年9月，民政部主管的全国慈善信息公开平台（慈善中国）正式开通。该平台启动了查询慈善组织信息、慈善信托信息、募捐方案备案情况、慈善项目进展情况、慈善组织年报、互联网公开募捐信息平台名单等多项功能，免费提供慈善信息发布服务。这里，之所以强调县级以上民政部门、慈善组织、慈善信托受益人这三类主体都要到这个平台公布慈善信息，旨在提高慈善信息公开的权威性、规范性，方便捐赠人和社会公众查询，方便社会监督，助力慈善信息统计和发布制度的不断完善。当然，慈善组织、慈善信托的委托人在“慈善中国”这个平台上做完“规定动作”后，也可以在自己的门户网站以及其他平台上发布慈善信息。

关于法律责任。慈善法对此构筑了一个完整的责任体系。慈善组织未依法履行信息公开义务的，或未依法报送年度工作报告、财务会计报告或者报备募捐方案的，或泄露捐赠人、志愿者、受益人个人隐私以及捐赠人、慈善信托的委托人不同意公开的姓名、名称、住所、通讯方式等信息的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改。慈善组织违反本法规定泄露国家秘密、商业秘密的，依照有关法律的规定予以处罚。慈善组织经依法处理后一年内再出现类似情形，或者有其他情节严重情形的，由县级以上人民政府民政部门吊销登记证书并予以公告（参见第一百一十条）。

慈善信托的委托人、受托人未依法履行信息公开义务的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款（参见第一百一十八条）。

县级以上人民政府民政部门和其他有关部门及其工作人员有未依法履行信息公开义务情形的，由上级机关或者监察机关责令改正；依法应当给予处分的，由任免机关或者监察机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分（参见第一百二十条）。

总之，通过这次修改完善，慈善信息公开制度更加健全，一定能够为当前和今后的慈善活动提供制度遵循。

（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员，中国社会福利基金会理事长）