自觉保持和增强我国慈善事业的公益属性

文丨詹成付

一般而言，我国慈善事业的公益属性，是对不以营利为目的，尽可能多地满足社会公众需要，促进社会进步的慈善行为特征的概括，它与政治属性、人民属性等共同构成慈善事业的本质属性。近年来，慈善事业的公益属性备受关注，一旦某一慈善活动或慈善项目丧失了公益属性或公益属性被侵蚀，就会受到社会诟病，甚至影响慈善公信力。为什么人们如此关注慈善事业的公益属性，如此期待慈善事业能够自觉保持并不断增强其公益属性？总体来看，原因恐怕离不开以下两个方面。

一方面，这是因为我国慈善事业肩负着协助政府提供公益服务、满足社会需求的重要功能，如果不能保持其公益属性，或其公益服务功能落空，就会在一定程度上影响相应群体的生活质量，就会把社会对慈善事业的希望变成了失望。《中华人民共和国公益事业捐赠法》明确了公益事业的四个方面：( 一) 救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动；( 二 ) 教育、科学、文化、卫生、体育事业；( 三 ) 环境保护、社会公共设施建设；( 四 ) 促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业（参见该法第三条）。《中华人民共和国慈善法》明确了支撑慈善事业六方面的慈善活动：（一）扶贫、济困；（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；（六）符合本法规定的其他公益活动（参见该法第三条）。不管是公益事业捐赠法的四个方面，还是慈善法的六个方面，涉及的服务对象都十分广泛，服务的公共性和普遍性也十分明显。扶老、助残、救孤、济困等旨在满足社会的基本需求和提升公众的生活品质；促进教育、科学、文化、卫生、体育、生态环保等事业发展旨在推动社会文明进步。这些服务单纯依靠营利性市场服务和政府提供的基本公共服务是难以全面满足的，因为营利性市场服务遵循的是价值规律，在价值规律之外，往往就会出现失灵现象；政府面向大众平等地提供的是基本公共服务，在基本公共服务之外，往往也会出现失灵现象。慈善组织不以营利为目的，其财产包括发起人捐赠或资助的创始财产、募集的财产和其他合法财产，且不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配，这就保证了慈善组织能够不受市场利益驱动，专注于提供公益服务特别是个性化的公益服务，弥补市场服务和政府服务不足等问题。实践表明，慈善组织通过财产、服务和其他资源的捐赠和运用，能够改善贫困、疾病和不平等等社会问题，能够创造社会利益，增进社会福祉，促进社会进步。如果慈善组织占有了公共资源而不履职尽责，不积极提供服务，市场配置资源带来的缺陷、政府服务覆盖不到位的问题就无法解决，一部分社会群体的生活就会受到影响，社会多方面诟病就会在所难免了。

另一方面，这是因为国家对慈善事业实施了以税收优惠政策为主的若干扶持政策，如果慈善事业公益属性不彰，就会在更大层面上制造社会不公平，构成对守法经营市场主体的严重伤害。《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国印花税法》《中华人民共和国契税法》《中华人民共和国企业所得税法实施条例》《中华人民共和国个人所得税法实施条例》《慈善捐赠物资免征进口税收暂行办法》等法律法规对慈善事业采取了多种税收优惠政策。例如，企业、个人的慈善捐赠，在符合我国税法规定的条件下，按照相应的扣除标准，在计算应纳税所得额时予以扣除；非营利组织的收入为免税收入；对境外捐赠人无偿向受赠人捐赠的直接用于慈善事业的物资，免征进口关税和进口环节增值税；非营利性的学校、医疗机构、社会福利机构承受土地、房屋权属用于办公、教学，医疗、科研、养老、救助的免征契税；财产所有权人将财产赠与政府、学校、社会福利机构、慈善组织书立的产权转移书据免征印花税；单位或者个体工商户将自产、委托加工或购买的货物捐赠给目标脱贫地区免征增值税等。另外，慈善事业还享受国家规定的慈善服务设施用地优惠、金融信贷、购买服务等政策扶持。如果慈善事业只是享受多项税收优惠政策等支持，而不彰显其公益属性，像企业公司等营利性组织那样追逐利润、分配利润，这既是对慈善事业的伤害，也是对守法经营、依法纳税市场经济组织的不公平、不公正。

由此可见，公益属性是我国慈善事业的灵魂所依和价值所在。如果失去了公益属性或者公益属性被侵蚀了，慈善事业就不能在整个社会大分工中发挥应有的作用，就会渐渐失去其存在的意义，这也是社会有识之士都不愿看到的结局。为了确保慈善事业的公益属性，慈善法为此作了多方面的规定：

——慈善法规定，慈善活动是公益活动（参见第三条）；慈善信托属于公益信托（第四十四条）；慈善服务是志愿无偿服务以及其他非营利服务（第六十二条）；慈善组织是非营利性组织（第八条）。这些规定，明确了支撑慈善事业发展所有重要环节的非营利性质。

——慈善法规定，慈善组织的财产应当根据章程和捐赠协议的规定全部用于慈善目的，不得在发起人、捐赠人以及慈善组织成员中分配（第五十三条）；慈善组织清算后的剩余财产，应当按照慈善组织章程的规定转给宗旨相同或者相近的慈善组织（第十八条）；慈善项目终止后捐赠财产有剩余的，按照募捐方案或者捐赠协议处理，募捐方案或者捐赠协议未约定的，慈善组织应当将剩余财产用于目的相同或者相近的其他慈善项目（第五十八条）；慈善组织为实现财产保值、增值进行投资的，应当遵循合法、安全、有效的原则，投资取得的收益应当全部用于慈善目的（第五十五条）。这些规定，明确了慈善财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何组织和个人不得私分、挪用、截留或者侵占。

——慈善法规定，慈善组织确定慈善受益人，应当坚持公开、公平、公正的原则，不得指定或者变相指定慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人（第五十九条）；捐赠人与慈善组织约定捐赠财产的用途和受益人时，不得指定或者变相指定捐赠人的利害关系人作为受益人（第四十条）；慈善信托的受托人确定受益人，应当坚持公开、公平、公正的原则，不得指定或者变相指定受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人（第四十六条）。这些规定，明确了选择慈善受益人应当遵循非特定原则。

——慈善法规定，慈善组织应当合理设计慈善项目，优化实施流程，降低运行成本、提高慈善财产使用效益（第五十七条）；慈善组织应当积极开展慈善活动，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，充分、高效运用慈善财产。具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十；特殊情况下，年度支出和管理费用难以符合前述规定的，应当报告办理其登记的民政部门并向社会公开说明情况（第六十一条）；慈善组织的发起人、主要捐赠人以及管理人员，不得利用其关联关系损害慈善组织、受益人的利益和社会公共利益（第十四条）；受益人应当珍惜慈善资助，按照协议使用慈善财产。受益人未按照协议使用慈善财产或者有其他严重违反协议情形的，慈善组织有权要求其改正；受益人拒不改正的，慈善组织有权解除协议并要求受益人返还财产（第六十条）。这些规定，明确了在慈善活动中要坚持慈善受益人受益最大化、最优化的原则。

另外，财政部、国家税务总局联合于 2014 年出台，并于 2018 年修订的《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》，明确规定符合条件的非营利组织必须同时具备以下八项条件：（一）依照国家有关法律法规设立或登记的事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构、宗教活动场所、宗教院校以及财政部、税务总局认定的其他非营利组织；（二）从事公益性或者非营利性活动；（三）取得的收入除用于与该组织有关的、合理的支出外，全部用于登记核定或者章程规定的公益性或者非营利性事业；（四）财产及其孳息不用于分配，但不包括合理的工资薪金支出；（五）按照登记核定或者章程规定，该组织注销后的剩余财产用于公益性或者非营利性目的，或者由登记管理机关采取转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织等处置方式，并向社会公告；（六）投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利，本款所称投入人是指除各级人民政府及其部门外的法人、自然人和其他组织；（七）工作人员工资福利开支控制在规定的比例内，不变相分配该组织的财产，其中：工作人员平均工资薪金水平不得超过税务登记所在地的地市级（含地市级）以上地区的同行业同类组织平均工资水平的两倍，工作人员福利按照国家有关规定执行；（八）对取得的应纳税收入及其有关的成本、费用、损失应与免税收入及其有关的成本、费用、损失分别核算。需要提醒的是，该通知要求报送材料中的第四、五项，其实就是对非营利组织公益属性的直接检验：（四）上一年度的资金来源及使用情况、公益活动和非营利活动的明细情况；（五）上一年度的工资薪金情况专项报告，包括薪酬制度、工作人员整体平均工资薪金水平、工资福利占总支出比例、重要人员工资薪金信息（至少包括工资薪金水平排名前 10的人员）。

理想总是美好的，现实却往往不尽如人意。实践表明，要真正把法律法规和政策中关于慈善事业公益属性的要求全面落实到位，我们仍有相当长的路要走。当前，公益慈善领域违反公益属性的现象存量还未清零见底、增量还时有发生，个别地方或领域甚至还非常严重。比如，有的指定或者变相指定慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人；有的在购买服务或物质时搞不正当的关联交易，损害慈善组织利益；有的慈善组织工资福利过高，严重违背管理费用、募捐成本等最必要原则，缩小了慈善受益面、损害了慈善受益人的利益；有的在慈善财产保值增值时搞所得利润体外循环；更有甚者，以“捐赠返现”“捐赠返利”“公益理财”等名义，骗取群众资金，引发严重负面舆情，造成不良的社会影响。对此，我们必须高度重视，务必采取切实有效的措施，认真加以研究并解决。

习近平总书记指出：“民间社会财富不断增长，可利用的社会资源很多。民办学校要按照国家法律和教育规律来办学，依法规范管理，促进行业自律，注重社会效益、公益属性。”（习近平《论坚持党对一切工作的领导》，中央文献出版社 2019 年 10 月第1 版，第 280 页）“无论社会发展到什么程度，我们都要毫不动摇把公益性写在医疗卫生事业的旗帜上，不能走全盘市场化、商业化的路子。”（《习近平新时代中国特色社会主义思想专题摘编》，党建读物出版社、中央文献出版社 2023 年 4 月第 1 版，第 360—361 页）习近平总书记的重要论述，不仅对办好我国教育、医疗卫生事业具有重要指导意义，对办好我国慈善事业同样具有重要指导意义。我们要坚持问题导向、目标导向、结果导向相统一，多措并举，把自觉保持和增进我国慈善事业的公益属性进行到底。当前和今后一个时期，建议着力做好“三个加强”。

第一，加强慈善法的宣传教育。不知道慈善事业的公益属性，把慈善组织混同于营利性经济组织，这恐怕是出现侵蚀慈善事业公益属性行为的思想认识根源。因此，要广泛宣传普及修改后的慈善法及其配套的法规政策。对现有从业人员要督促其树立起正确的慈善事业观，着重解决什么是慈善事业、我们为什么要干慈善事业，为谁干慈善事业等重大问题。对拟从事慈善事业的人员特别是发起成立新的慈善组织的人员，要按照《民政部 中央社会工作部 农业农村部 市场监管总局 全国工商联 关于加强社会组织规范化建设推动社会组织高质量发展的意见》的要求，实行事先告知提示制度。也就是说，各级社会组织登记管理机关在慈善组织申请成立登记阶段应首先向发起人、捐赠人书面告知登记管理法规政策要求，重点提示捐赠人对投入的财产不保留、不享有任何财产权利、工作人员工资福利等管理费用开支应当合理并控制在规定的比例内、慈善组织的财产必须用于符合章程规定的宗旨和业务活动、法人终止时剩余财产不得向发起人或捐赠人分配等规定。发起人在告知后继续提出申请的，签收事先告知书。捐赠人清楚知晓慈善组织财产属性和捐赠行为法律效果后继续履行捐赠的，签署捐资承诺书。这样有利于从源头上让捐助法人一开始就感受到公益属性要求，让拟从事慈善事业的人了解慈善组织与营利性组织的区别，知晓什么能干、什么不能干。

第二，加强慈善组织内控制度建设。许多事实表明，慈善组织发生变性或丧失公益属性，具体情节可能多种多样，但内控制度不健全、不落实却是其共同的病根。因此，要加大在慈善组织组建党组织的力度，扩大党的组织和党的工作有效覆盖。建立健全党组织参与慈善组织重大问题决策制度机制，增强党组织政治功能和组织功能，充分发挥政治引领作用。慈善组织人、财、物、活动中按规定由理事会决策的事项，不得由个人专断或由理事长办公会等代为决策。专项基金的设立要聚焦主责主业，做到与自身宗旨和业务范围相符合，与管理服务能力、工作需要相适应。慈善组织的负责人、理事、监事、主要捐赠人等与慈善组织交易对象存在控制关系或者能够施加重大影响的，应当主动报告并按规定回避表决，相关交易情况应依法如实披露。要建立健全项目管理制度，对项目实施情况进行跟踪监督。要建立健全信息公开制度，真实、完整、及时公开相应信息，方便社会监督。

第三，加强全社会对慈善事业的监督。与社会团体法人、公司法人等 “自律法人”相比，捐助法人没有会员，无法通过会员大会对理事会、理事长办公会等机构作出的决策进行有效监督，天然存在着监督缺陷，因此，在加强慈善组织内控制度的同时，强化其外部监督是非常必要的。要依法发挥捐赠人的监督作用。捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料，慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。慈善组织违反捐赠协议约定的用途，滥用捐赠财产的，捐赠人有权要求其改正；拒不改正的，捐赠人可以向县级以上人民政府民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼（第四十二条）。要依法发挥公民的监督作用。任何单位和个人发现慈善组织、慈善信托有违法行为的，可以向县级以上人民政府民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织投诉、举报。民政部门、其他有关部门或者慈善行业组织接到投诉、举报后，应当及时调查处理（第一百零八条）。要依法发挥舆论的监督作用。大力鼓励公众、媒体对慈善活动进行监督，对假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产以及慈善组织、慈善信托的违法违规行为予以曝光，发挥舆论和社会监督作用（第一百零八条）。要依法发挥慈善组织业务主管单位的指导监督作用，发挥县级以上人民政府有关部门对慈善组织的监督、管理和服务作用（参见第六条），发挥民政部门登记管理、年检年报、抽查检查、评估表彰、行政处罚等多方面的管理和监督作用。

（作者系第十四届全国人大代表、全国人大社会建设委员会委员、中国社会福利基金会理事长）